Типичная причина появления Госдумы в СМИ – очередная скандальная законодательная инициатива очередного депутата. Запретить ковыряться в носу по утрам. Обязать всех одноухих есть морковку на завтрак. Приравнять статус неучастника бездействия к статусу участника действий… И в ответ традиционно бурное «бу-га-га!» от общественности – кого туда набрали?
Большинство этих светлых идей никогда не воплощается в жизнь, ибо внесены они ради привлечения внимания к персоне вносителя. А те, которые действительно воплощаются в законы, чаще всего возникают далеко за пределами парламента, депутат же – лишь удобный способ их опубличить. И что более важно – действительно значимые изменения в законах проходят при куда меньшем внимании общественности.
Когда два года назад Думу принял нынешний спикер Вячеслав Володин, вот что бросалось там в глаза.
1. Пресловутый «завал» старых законопроектов (ныне уже почти полностью ликвидированный). Больше 2000 инициатив, доставшихся от предыдущих созывов – некоторые лежали аж с 1994 года. При «пропускной способности» Думы в «штатном» режиме работы примерно в 400 законов за сессию понадобилось бы два с половиной года работы только для того, чтобы разобраться только с этим «наследием». Но в каждую сессию в Думу вносится 300-400 новых. И в этом смысле затор был обречен только накапливаться.
2. Основной генератор потока новых законов – не сами депутаты и не Кремль, а Правительство РФ. Почти 60% законов, принятых предыдущей Думой – внесены из Белого Дома. В большинстве министерств есть целые департаменты, которые занимаются исключительно написанием законов, и еще десятки консалтинговых структур, которые помогают им это делать на субподряде. Так по одной только программе «Цифровая экономика» в этом году в Думу вносится 104 законодательных инициативы. Парадокс: исполнительная власть у нас в значительной степени и сама себе законодательная.
3. Есть неформальная «иерархия приоритетов» в прохождении парламентской процедуры. Как на дороге – есть «просто» законы, есть законы с «блатными номерами», а есть с «мигалкой» и «крякалкой». На первом месте идут президентские законы; на втором – правительственные; на третьем – собственно депутатские и членов СФ; на почетном последнем – законодательные инициативы регионов.
4. Иерархия отражается и на проценте принятия законов: президентские проходят в 100% случаев, правительственные – близко к 100%, депутатские – примерно в 40%, региональные – в 4%. Столь низкий процент у регионов связан был с тем, что большинство их инициатив имели целью опять же не столько быть принятыми, сколько «привлечь внимание к проблеме». Если тот или иной регион действительно нуждается в изменении закона, он обычно действует или через своих депутатов либо сенаторов или идет договариваться в профильное федеральное министерство.
5. Очень по-разному оказались загружены работой думские комитеты. У некоторых в работе были сотни законов, у других – 10, 4 или даже 1. Примерно пять комитетов тянут на себе половину всего думского портфеля, другая половина – неравномерно распределена среди остальных 21. Хотя количество депутатов в каждом комитете сопоставимо.
6. Аналитический инструментарий, которым обладает Дума, чтобы сделать выводы о том, нужно ли вообще тот или иной закон принимать и как он в случае принятия повлияет на жизнь, катастрофически ущербен и недостаточен. Можно провести слушания (придёт много «прогрессивной общественности», будут долго выяснять отношения, и поди разберись в этом шуме); можно отправить законопроект на т.н. «оценку регулирующего воздействия», которую будет делать непонятно кто; можно заказать экспертизу по теме: у одного комитета квота на одно такое экспертное исследование в год (а законов в каждом комитетском портфеле десятки и сотни).
7. Самый большой вопрос – а хорошо ли это вообще, что наши законодатели принимают несколько сотен законов в год? И при этом плач по всей Руси великой, что законы не соответствуют жизни и их пора менять, с каждым годом только нарастает!
8. Бич нашего законодательства – огромное количество используемых в нем «неопределенных понятий». Например есть огромное количество разных норм про «поддержку молодежи», но нигде в законе не сказано, кто такая «молодежь», с каких лет и по какие человек к этой самой «молодежи» относится. Или в экологии – «вред для окружающей среды» или «вред для человека» являются вольно трактуемыми абстракциями. Поэтому нормативы по загрязнению сточных вод, которыми оперирует Росприроднадзор (вред для среды) и Роспотребнадзор (вред для человека), вообще никак не коррелируют друг с другом. И нет никакой инстанции, которая следила бы за тем, чтобы у используемых в законотворчестве слов имелись чёткие, определенные значения.
9. Дума приняла закон, он прошел СФ, президент его подписал, он вступил в силу – что дальше? Есть ли у парламента какой-то системный инструмент мониторинга – как он сработал, что изменилось, какие вскрылись сложности при подготовке подзаконных актов и т.д.? Есть ли набор данных, позволяющий через какое-то время вернуться к теме и сказать: да, мы здесь всё сделали правильно, а тут ошиблись? Нет. Как наше слово отзовется, нам не дано не только предугадать, но даже и услышать постфактум. Единственная доступная нам «в ощущениях» обратная связь – это когда на следующих выборах депутат выходит к избирателям и говорит: я пробил такой-то закон, голосуйте за меня! Но это если среди избирателей группы есть, которые от него выиграли…
Список пороков далеко не полный – но как ни странно, даже руководство Думы мало что из этого может исправить: бОльшая часть факторов находится за рамками его полномочий.
Володин кое-что сделал за минувшие два года – сумел организовать разгребание «завалов» старых инициатив, нормализовал участие регионов в законодательной деятельности ГД через Совет Законодателей. Перераспределил нагрузку между комитетами, добился от правительства представления списков подзаконных актов под правительственные законы, что также поумерило нормотворческую активность министров…
Но принципиально российская законотворческая машина нуждается в серьезном переосмыслении, переделке. То, как её мыслили авторы Конституции 1993 года, не очень хорошо совмещалось с жизнью даже 25 лет назад. Тем более не совмещается сейчас, когда страна стала полностью другой и набор задач и вызовов изменился радикально.
В особенности остро искрит в тех сферах, которых по состоянию на 93-й год еще толком не существовало. Например в сфере современных Интернет-технологий. Проблемы с законом Яровой, блокировкой канала Телеграм, «сроками за репосты» – лишь видимая часть айсберга.
Там стоит сложнейшая задача: не загубить ростки новых технологий и практик – и в то же время защитить права и интересы граждан. Скажем, «закон о роботах» нужен не столько для того, чтобы их регулировать, сколько для того, чтобы роботы не выбросили на улицу миллионы людей.
Или, скажем, проблемы с законодательством об ОСАГО. Очевидно, что эта сфера развивалась весьма стихийно и государство по сей день не решило для себя, что такое обязательное страхование – касса взаимопомощи или разновидность «частного налога».
Главная проблема как всегда – проблема политического времени. Власть прочна, когда может действовать на опережение – и утекает сквозь пальцы, когда события ускоряются настолько, что оставляют ее реакцию позади. Перед российским законодательным механизмом стоит сейчас именно этот вызов – темп его работы критически не отвечает требованиям текущего момента.
Свежие комментарии